Fazıl
Önder Sönmez
Anayasa değişiklik önerisi üzerine yapılan eleştirilerin önemli bir kısmı, yasama organının yürütme karşısında zayıf bir konuma düşürüldüğü, Meclisin cumhurbaşkanının kararları üzerinde denetim imkânının kalmayacağına yöneliktir.
“Önerilen
tasarıda Meclisin yürütmeyi denetlemek için kullandığı
güvenoyu, gensoru ve sözlü soru mekanizmaları
kaldırılmıştır. Meclis bu denetim araçlarından
mahrum kaldığından, cumhurbaşkanı denetimsiz bir güç
kullanma imkânına kavuşacaktır.”
Mevcut sistemde Meclisin yürütmeyi denetlemesi için birtakım mekanizmalar tanınmıştır. Bunlar Meclis soruşturması, Meclis araştırması, genel görüşme, sözlü veya yazılı cevaplamak üzere bakanlara yönelik soru önergesi, gensoru ve güvenoyudur. Önerilen sistemde güvenoyu, gensoru ve sözlü soru kaldırılmıştır. Yeni sistem Meclisin denetim araçlarını buduyor görünse de hangi sistemde Meclisin yürütme karşısında daha etkin olduğu açığa kavuşturulmalıdır. Sorulması gereken soru şudur: Mevcut sistem mi yoksa önerilen sistem mi Meclise yürütme üzerinde daha etkin bir denetim imkânı sunar?
Mevcut sistemde Meclisin yürütme üzerinde kullanabileceği siyasi denetim mekanizmalarından en önemlileri gensoru ve güvenoyudur. Bununla birlikte, hükümeti kuran parti(ler) Mecliste çoğunlukta olduğu sürece bunlar sonuç doğurmaz. Partilerin milletvekilleri parti disiplini gereği grup kararına uyar. Hükümeti kuran parti(ler) Mecliste çoğunluğa sahipse, hükümet istediği kanunları geçirmekte zorlanmaz, istemediği kanunların da geçmesine izin vermez; güvenoyu almakta sorun yaşamaz, muhalif partiler tarafından verilen gensoruları veya güvensizlik önergelerini reddeder. Meclis yürütme üzerinde denetim kurmak şöyle dursun, kendi asli işlevi olan yasa yapmada bile ikincil konumdadır; kanunların çıkarılma sürecinde inisiyatif hükümettedir. Mecliste gündeme gelen kanun önerilerinin hemen hepsi hükümet tasarısıdır. Meclis hükümete kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vererek yasama yetkisini devreder. Yürütmede ister tek parti hükümeti olsun isterse koalisyon hükümeti, Meclis denetim yetkilerini hükümete karşı kullanamaz. Birkaç istisna dışında geçmişte durum böyle olmuştur. Bunlardan birisi, iktidar partisinde çözülmeler olmasıyla partinin Meclis’te azınlığa düşmesidir; bu durumda hükümet Meclis tarafından güvensizlik önergesiyle düşürülebilir. Mesela 1977’de hükümeti kuran partilerden Adalet Partisinin bazı milletvekilleri istifa etti; bunun neticesinde Mecliste azınlığa düşen Demirel hükümeti gensoruyla düşürüldü. Diğer bir istisnaî durum, hükümeti kuran partilerin Mecliste azınlıkta olması ve muhalefetteki bir partinin desteğiyle hükümetin güvenoyu almış olmasıdır. Bu durumda da gensoru bir netice doğurabilir. Tarihimizde bunun iki örneği vardır: 1980’de dışişleri bakanının, 1998’de Mesut Yılmaz hükümetinin düşürülmesi. Bunlar gibi birkaç istisnaî durum dışında, gensorular siyasi tarihimizde sonuç vermemiştir. Hükümet birkaç partinin koalisyonuyla kurulmuş olsa da durum böyledir. Mevcut sistemde, Meclis ancak azınlık hükümetleri olduğu dönemlerde etkin olabilmiştir; fakat bu dönemler siyasî istikrarsızlıkla mâlûl olduğundan ideal olmaktan çok uzaktır. Genel görüşme ve soru önergesi ise gensoru ve güvenoyuna nazaran daha da etkisiz denetim araçlarıdır. O halde şu sonuca varabiliriz: Mevcut sistemde hükümeti kuran parti(ler) Mecliste çoğunluğu sağladığı sürece, Meclis yürütme üzerinde etkin bir denetimde bulunamaz; Meclis aslî işlevi olan kanun yapmada bile hükümet karşısında zayıf konumdadır.
Önerilen yeni anayasal sistemde yürütme organının başı, yani cumhurbaşkanı, doğrudan halk tarafından seçildiğinden, Meclisten güvenoyu almasına gerek kalmadan göreve başlar. Cumhurbaşkanının demokratik meşruiyeti güvenoyuyla değil seçimle sağlanır. Cumhurbaşkanı, parlamenter sistemlerin aksine, Meclise karşı sorumlu değildir, sadece kendini seçen halka karşı sorumludur. Güvenoyuyla işbaşına gelmediğinden cumhurbaşkanı güvensizlik oyuyla düşmez. Meclis cumhurbaşkanını görevden alamaz, çünkü daha üst bir makam tarafından, yani halk tarafından bu göreve getirilmiştir. Dolayısıyla önerilen sistemde güvenoyu ve güvensizlik oyu mekanizmalarının kaldırılması başkanlık sistemlerinin doğası gereğidir.
Önerilen sistemde Meclisin yürütme üzerinde ne derece etkin bir denetim uygulayacağını öngörebilmek için, önce cumhurbaşkanının üye olduğu partinin Mecliste çoğunlukta olduğu durumu ele alalım. Meclisin yürütmeden bağımsızlığı açısından en olumsuz senaryoyu düşünürsek, eğer cumhurbaşkanı parti grubuna hâkim güçlü bir liderse, Meclis etkin olmayacaktır. Daha olumlu bir senaryoda ise, önerilen sistemde bakanların Meclis çatısı altında milletvekili olarak görev yapmadığını dikkate alırsak, yürütmenin Meclis grubu üzerindeki nüfuzunun bir miktar zayıflayacağı öngörüsünde bulunabiliriz. Olumlu senaryoda kuvvetler ayrılığı güçlenecektir.
İkinci bir durum olarak, yeni sistemde eğer
cumhurbaşkanının partisi Mecliste azınlıkta
kalırsa, Meclis kanun yapma yetkisini kullanarak etkin bir denetimde
bulunabilir. Bu durum sert bir kuvvetler ayrılığı ile de
sonuçlanabilir. Cumhurbaşkanı istediği kanunları
çıkarmak için diğer partilerle uzlaşma arayışına
girmek durumunda kalır. Mevcut sistemin aksine önerilen sistemde yürütme
tek elde toplandığından ve güvensizlik önergesiyle düşürülemediğinden,
böyle bir durumda Mecliste muhalefetin etkinliği artsa da siyasi istikrar
bozulmaz. O halde şu sonuca varabiliriz: Cumhurbaşkanının partisi Mecliste çoğunluğu
sağladığı durumda, Meclisin denetim etkinliği en az
mevcut sistemdeki kadar olacaktır; cumhurbaşkanının partisi
azınlıkta kaldığı durumda ise Meclis yürütmeyi
denetleyen etkin bir konuma gelecektir.
Mevcut sistemde milletvekillerine tanınan sözlü soru hakkı Meclisin yürütmeyi denetleme aracı olmaktan ziyade bilgi edinme aracıdır. Sözlü soru, bir konuda ilgili bakandan bilgi edinme talebidir. Bakan iletilen soruları sözlü olarak Meclis kürsüsünde cevaplar. Meclis İç Tüzüğünün 98. maddesine göre belli bir süre içinde cevaplanmayan sözlü sorular yazılı soruya çevrilir. Dolayısıyla, sözlü soru hükümet istediği zaman işlevsel olabilen bir mekanizmadır. Önerilen sistemde milletvekillerine yazılı sorma hakkı tanınmışken sözlü sorma önergesi kaldırılmıştır. Ancak mevcut uygulamasıyla sözlü sorunun kaldırılması Meclisin yürütme üzerindeki denetimini azaltmayacaktır. ABD’nin başkanlık sisteminde bakanlara sözlü cevaplamak üzere soru sorma mekanizması bulunmamaktadır. Bununla birlikte Arjantin ve Şili gibi başkanlık sistemiyle yönetilen ülkelerde, Meclis üyelerine bakanlara soru sorma hakkı verilmiştir.
Meclisin yürütme üzerinde kullandığı en önemli denetim araçlarından birisi de bütçe kullandırma yetkisidir. Şimdi, tasarıda bu konuda getirilen değişiklikler hakkında yapılan yorumları ele alalım.
“Önerilen tasarıda
cumhurbaşkanı bütçe kanununu hazırlayıp meclise sunacak.
Meclis bütçeyi onaylamazsa, önceki yılın bütçesi yeniden
değerleme oranına göre artırılarak uygulanacak. Bu durumda,
Meclis en önemli yetkilerinden biri olan bütçe yetkisini kaybetmiş olacak”
Parlamenter sistemlerde yürütme organı olan hükümetin arkasında Meclis çoğunluğunun desteği vardır. Bu yüzden hükümetin hazırladığı bütçenin Meclis onayından geçmesinde sorun yaşanmaz. Öte yandan önerilen sistemde yürütme ve yasama organları ayrı seçimlerle geldiğinden cumhurbaşkanının partisi Mecliste azınlıkta kalabilir. Böyle bir durumda Meclisin cumhurbaşkanının sunduğu bütçeyi kabul etmemesi ve bu yüzden sistemin tıkanması muhtemeldir. Önerilen tasarıda sistem tıkanıklığını aşmak için bir önceki yılın bütçesini enflasyon oranında artırarak uygulamanın yolu açılmıştır. Buna mukabil, ABD’de Kongre bütçeyi onaylamadıkça, başkan harcama yapmaya yetkili değildir. Bununla birlikte Kongre ve başkan arasında uzlaşma sağlanamazsa sadece federal hükümet faaliyetleri ve çalışanları etkilenir, eyalet seviyesinde bütçe kullanımı devam eder. Öte yandan, Türkiye üniter bir devlet olduğundan, Meclisin bütçeyi onaylamaması sağlıktan eğitime kadar bütün devlet faaliyetlerini ve çalışanlarını etkiler. Bunun önünü almak için tasarı yürütmeye bir önceki bütçeye göre harcama yapma imkânı tanımıştır. Ancak bu demek değildir ki cumhurbaşkanı bütçe konusunda Meclisle uzlaşma gereği duymasın. Yeni seçilen cumhurbaşkanı halka verdiği sözleri gerçekleştirmek için yeni politikalar geliştirecektir, mesela bir eğitim reformu yapmaya girişecektir; bazı kurumsal düzenlemeler yapacaktır, belki yeni bir kurum veya bakanlık kuracaktır. Bunlar yeniden bütçe planlamasının yapılmasını gerektirir. Bir önceki cumhurbaşkanının bütçe planıyla bunları gerçekleştiremez, kendi bütçe planını kabul ettirmek için Meclisle uzlaşma yoluna gidecektir.
Anayasal demokratik sistemlerde, bir organın keyfî bir güç kullanımını engellemek için fren ve denge mekanizmaları oluşturulmuştur. Bu mekanizmaları güçlendirmek, kamu gücünü kötüye kullananları durdurma imkânı verir; fakat devlet işlerinde kilitlenme riski de doğurur. Parlamenter sistemlerde kilitlenme riski düşüktür. Yasama ve yürütme arasında zıtlaşma olursa, yasama organı hükümeti güvensizlik oyuyla düşürür veya seçim kararı alır. Kilitlenme, daha doğrusu yasama ve yürütme organlarının iş göremez duruma gelmesi sadece hükümet kurulamazsa söz konusu olur. Başkanlık sistemlerinde ise meclis ile başkan arasında zıtlaşma olursa, ikisi birbirini iş göremez hâle getirebilir. Meclis, başkanın istediği kanunları çıkarmaz, bütçesini onaylamaz, atamak istediği kişilere onay vermez, başkan da veto yetkisini kullanarak meclisin kanun çıkarmasını engeller. Seçimlerin yenilenmesi başkanlık sistemlerinde zor olduğundan, kilitlenme uzun bir zaman sürebilir. Başkanlık sistemlerinde, parlamenter sistemlerin aksine kısa dönemli hükümetlerin yol açtığı siyasî istikrarsızlık riski olmamakla birlikte, kilitlenme ciddî bir risktir. Özellikle Türkiye gibi partiler arası zıtlaşmanın keskin olduğu ülkelerde, kilitlenme göz ardı edilemeyecek bir risktir. Dolayısıyla fren ve denetim mekanizmaları ölçülü olmalıdır. Anayasa değişiklik önerisini yorumlayanların yanıldığı bir nokta, kilitlenme riskini göz ardı edip, bir fren ve denetim mekanizması tasarıda yoksa veya etkinliği azaltılmış olarak yer alıyorsa bu durumu doğrudan olumsuz olarak değerlendirmeleridir. Oysaki “ne kadar çok fren ve denetim mekanizması, o kadar iyi anayasa” şeklinde bir formül geçerli değildir.
Tasarı muhtemel
kilitlenmelerin etkisini azaltmak için cumhurbaşkanına yürütme
alanında sınırlı bir otonomi vermektedir. Bunlar,
yürütmeyle ilgili kurumları kararnameyle düzenleyebilmesi, kamunun üst
düzey yöneticilerini doğrudan atayabilmesi ve önceki senenin bütçe
planına göre harcama yapabilmesidir. Denilebilir ki, başkanlık
sistemlerinde başkanın denetimsiz keyfî güç kullanması da önemli
bir risktir. Bunu önlemenin iki yolu olabilir. Birincisi Meclisin yürütme
üzerinde kullanabileceği denetim mekanizmalarını
artırmaktır. Ancak eğer cumhurbaşkanının partisi
Mecliste çoğunluktaysa Meclis denetim yetkilerini etkin olarak
kullanamayacaktır. Mesela yardımcıları ve bakanları
Meclise onaylatma şartı getirilse, başkanın partisi
Mecliste çoğunluktaysa bu şartı yerine getirmek formalite
icabı olacaktır. Diğer taraftan, başkanın partisi
azınlıktaysa, onay şartı muhalefet partileri
tarafından bir güvenoyuna dönüştürülerek sistemin kilitlenmesine yol
açabilir. Dolayısıyla denetim mekanizmalarını daha da
artırmanın faydası olmayacağı gibi
ağırlaştırılan denetim mekanizmaları sistem
tıkanıklığı riskini de beraberinde getirecektir.
Cumhurbaşkanının keyfî güç kullanma riskini azaltmanın diğer
bir yolu da, onun Meclis üzerindeki denetleme yetkilerini
kısıtlamaktır. Önerilen tasarı da bu yola başvuruyor. Bu
riski azaltmak için yasamanın yürütme üzerindeki denetimini artırmak
yerine, yürütmenin yasama üzerinde kullandığı fren mekanizmalarının
etkinliğini azaltma yoluna gidiyor. Başkanlıkla yönetilen
ülkelerin çoğunda (ABD, Arjantin, Meksika, Şili, Kosta Rika,
El-Salvador, Filipinler vs.), yasama organı, başkanın veto
ettiği bir yasa tasarısını ancak 2/3 çoğunlukla
geçirebilmektedir. Dolayısıyla, başkanın istemediği
bir tasarının kanunlaşması düşük bir ihtimaldir. Önerilen
tasarıda ise Meclis cumhurbaşkanının geri gönderdiği bir
yasa tasarısını üye tamsayısının salt
çoğunluğuyla geçirebilecektir. Bu sayede Meclis cumhurbaşkanının
kararları üzerinde etkin bir denetim imkânı elde edecektir.
Bu mülahazalar ışığında, önerilen
tasarı referandumda kabul edildiği takdirde Meclisin en az mevcut
sistemdeki kadar etkin olacağını söyleyebiliriz.